環(huán)保稅從最早被提出到現(xiàn)在，至少已經(jīng)經(jīng)歷了七年的探討。早在2008年初，財政部會同環(huán)境保護部、國家稅務(wù)總局七年立法路就啟動了開征環(huán)境保護稅的具體研究制定工作。2010年7月，環(huán)境稅征收方案初稿出爐。8月，國家環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院表示，環(huán)境稅研究已取得階段性成果，三部局將向國務(wù)院提交環(huán)境稅開征及試點的請示。
2011年，財政部等相關(guān)部門表示贊同適時開征環(huán)境稅的建議。全國人大財經(jīng)委員會建議三部門研究開征環(huán)境稅方案的同時，根據(jù)稅收法定的原則，抓緊環(huán)境稅法的論證評估工作，適時提出立法建議。2012年，根據(jù)財政部條法司第二年公布的《2012年財政法律制度建設(shè)情況》顯示，《環(huán)境保護稅法》(送審稿)正在履行會簽程序。
2013年，三部局向國務(wù)院正式報送了環(huán)境保護稅立法的請示，國務(wù)院法制辦根據(jù)征求意見對送審稿進行了修改。2014年，環(huán)境保護稅法被列入2014年國務(wù)院立法工作計劃。2015年初，國務(wù)院立法工作計劃明確，環(huán)境保護稅法立法將盡快提請審議。
記者從權(quán)威人士處獲悉，目前環(huán)保稅立法的基礎(chǔ)工作已經(jīng)完成，正在等待國務(wù)院法制辦對送審稿再次征求意見。而在3月中旬，國務(wù)院法制辦已經(jīng)將送審稿提交給全國人大財經(jīng)委，人大財經(jīng)委可能提前介入環(huán)保稅立法的前期工作，共同研究起草其中的重大問題，推動其如期提請審議。
從今年起，被稱為“史上最嚴”的新《環(huán)保法》正式實施。其中，從原則上對排污費以及排污費與環(huán)境保護稅相銜接進行了規(guī)定：“依照法律規(guī)定征收環(huán)境保護稅的，不再征收排污費。”
“環(huán)保稅寫入新《環(huán)保法》的過程比較有戲劇性?！敝袊嗣翊髮W法學院教授周珂告訴記者。在《環(huán)保法》修訂過程中，曾主張過將環(huán)保稅寫入《環(huán)保法》的專家并不多。一是因為對此有研究的環(huán)境法專家本身不多;二是因為專家學者認為，環(huán)保稅在本次《環(huán)保法》修訂中很有可能不了了之，被采納的可能性不大。所以在前幾次修訂稿中，并沒有出現(xiàn)環(huán)保稅的身影。但是在人大常委會審議草案的過程中，有代表提出將環(huán)保稅寫入草案之中，并在最終稿中將環(huán)保稅納入了其中。
周珂對這一細節(jié)評價道：“可以說這一次，立法機關(guān)走在了學者和公眾的前面，應(yīng)當還是中央決策層的考慮，推動了環(huán)保稅被納入修法之中。這對環(huán)保稅和環(huán)境治理來說都是好事，也從側(cè)面論證了環(huán)境保護需要基本國策的推進，這并不見得要求各方一定取得共識，而是要來自國家最高層的超前認識。”
這一看法也得到了中國政法大學財稅法研究中心主任施正文教授的認同：“據(jù)我對立法機關(guān)的了解，人大的態(tài)度非常積極。”
然而今年在環(huán)保稅立法上出現(xiàn)的助力，仍不能讓人忽視過去幾年立法的緩慢。自2008年到如今，已經(jīng)過了七年之久，幾乎每年媒體報道中都會出現(xiàn)學界和公眾對環(huán)保稅立法的期待和討論，但環(huán)保稅始終千呼萬喚出不來。
今年的全國兩會上，全國政協(xié)委員賈康提交了《關(guān)于加快環(huán)境稅立法過程》的提案，這已經(jīng)不是他第一次呼吁開征環(huán)保稅了。類似的建議，他已經(jīng)連續(xù)講了很多年。
2011年，當時身為財政部財政科學研究所所長的賈康，對環(huán)保稅的開征速度還很樂觀：“‘十二五’期間我國應(yīng)該會啟動環(huán)境稅，而企業(yè)所得稅也會相應(yīng)調(diào)整。”
然而，隨著環(huán)保稅在立法過程中遭遇反復和爭議不斷，去年賈康在接受媒體采訪時表示，預計在2014年內(nèi)都不會有實際動作，因為來不及走完立法程序。而在今年，卸下財科所所長一職的賈康對環(huán)保稅立法出臺的具體時間又表示“不好預測”。
“部門間的博弈導致立法設(shè)計中出現(xiàn)了不斷反復?！笔┱慕淌诟嬖V記者。而亦有環(huán)保系統(tǒng)人士對記者分析，參與立法的部門間利益平衡是導致環(huán)保稅立法推進困難的原因之一，而其中主要問題就是針對征收管理制度。
目前在我國，環(huán)境收費包括排污、污水和垃圾處理等費用，其中排污費是在環(huán)保稅立法中主要的改革對象。而根據(jù)2003年開始施行的《排污費征收使用管理條例》規(guī)定，排污費目前的征管體制是環(huán)保部門核收。
現(xiàn)在，環(huán)保稅未來征收模式基本已經(jīng)確定采取環(huán)保部門配合稅務(wù)機關(guān)征收的模式，即環(huán)保認定、稅務(wù)征收的征管模式。
“雖然《征收使用管理條例》出臺之后，排污費的征收較從前已經(jīng)嚴格許多，但是仍與環(huán)保部門的自身利益緊密相連。如果將費改稅，其實技術(shù)上并不存在太大問題，但是肯定會影響環(huán)保部門的利益?！敝茜娓嬖V記者。
國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文教授在接受記者的采訪時也認為，環(huán)保部門的利益將在費改稅的過程中被觸碰。
“排污費協(xié)議收費的現(xiàn)象在全國都存在，比如本來應(yīng)該收一萬但是卻收五千，環(huán)保部門既收了錢，企業(yè)也享受到了優(yōu)惠。收費并非全國統(tǒng)一，因此存在地方保護主義?！背＜o文表示，環(huán)保稅立法之后將核定與征收分開，但是排放基數(shù)等信息都掌握在環(huán)保部門手中，必然會涉及真實收費的問題。而《立法》法規(guī)定稅收法定原則，既然有國家法律規(guī)定，就必須要真實地收取，在核查時可能會把現(xiàn)在很多地方弄虛作假的環(huán)境數(shù)據(jù)都暴露了。
“另一個問題就是積極性?！背＜o文向記者解釋。原來排污費由環(huán)保部門征收，也由環(huán)保部門使用，費改稅之后環(huán)保部門無法直接利用這筆錢款，但是卻有很多事業(yè)單位需要養(yǎng)活。雖然現(xiàn)在事業(yè)單位改革，環(huán)評和環(huán)境規(guī)劃等部門在脫鉤，以后環(huán)保部門財政規(guī)劃的壓力會小一些，但是仍然會影響環(huán)保部門的積極性，而地方國土部門也存在類似的問題。
除此之外，費改稅也給環(huán)保部門的核算提出了更大的要求。按照《排污費征收使用管理條例》規(guī)定：環(huán)保部門負責污染物排放核定工作，具備監(jiān)測條件的，按規(guī)定的監(jiān)測方法進行核定;不具備監(jiān)測條件的，按物料衡算方法進行核定。而在實踐中很多都是按照物料和能耗來折算、核算的。而環(huán)保稅立法后，對不能監(jiān)測的核定將要求用自動核算，這對環(huán)保部門提出更大要求。
也有觀點稱，在環(huán)保部門利益受到影響的同時，稅務(wù)部門也可能認為征稅是它們的權(quán)限，環(huán)保部門不應(yīng)該插手。有財稅專家曾在接受媒體采訪時表示：“稅務(wù)部門希望把稅基能夠計算得簡簡單單，最好計算機一按就可以知道?！倍浾攉@悉，稅務(wù)部門也曾考量過自己組建隊伍進行核算。但是由于環(huán)保稅的核準較為復雜，專業(yè)度需求高，而且將會和環(huán)保部門現(xiàn)有隊伍重復，因此作罷。此外，費改稅后，國家發(fā)改委將直接喪失排污費價格審批權(quán)。
環(huán)境稅這一提法最早出現(xiàn)，是在英國現(xiàn)代經(jīng)濟學家、福利經(jīng)濟學的創(chuàng)始人庇古1920年出版的著作《福利經(jīng)濟學》中。而直至20世紀70年代，將稅收作為環(huán)境保護的政策措施逐漸成為一些發(fā)達國家的選擇。
發(fā)達國家發(fā)展至今，已經(jīng)建立了比較完善、協(xié)調(diào)的環(huán)境稅制，包括能源稅、交通稅、污染稅和資源稅等多個稅種類型，對促進能源資源節(jié)約和環(huán)境保護發(fā)揮了重要作用。無論從制度內(nèi)容還是從征收管理方面，我國的環(huán)保稅制度設(shè)計都不可避免地會將國外環(huán)保稅實踐作為經(jīng)驗借鑒。
“我認為我們對可能產(chǎn)生的困難和問題的估計不足?！北M管環(huán)保稅立法出臺已指日可待，但對于“引進”環(huán)保稅立法，常紀文有著自己的擔憂，“中國的很多制度是從外國直接拿來，但是對可能產(chǎn)生的問題沒有預估。借鑒國外環(huán)保稅當然是好事，但是轉(zhuǎn)為我國立法之前，應(yīng)該更進一步調(diào)研國外環(huán)保稅征收后所產(chǎn)生的問題，以提早應(yīng)對?！?/span>
目前，在經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)國家中，絕大部分都征收和環(huán)保相關(guān)的稅目。按照OECD的統(tǒng)計口徑，燃油稅、消費稅和資源稅都算作環(huán)境稅。加拿大麥啟泰律師事務(wù)所合伙人、中國業(yè)務(wù)部共同主席李欣恩向記者介紹道：“OECD主張環(huán)保稅為最有效的方法，可以促使污染產(chǎn)品的真實成本被反映出來，且可以讓最終消費者以真實成本做選擇?！?/span>
然而，北美地區(qū)在環(huán)保稅制度設(shè)計中卻有著不同的取向。李欣恩告訴記者：“美國聯(lián)邦政府其實到今天也沒有全面確立環(huán)保稅制度?！蹦壳埃绹谄占碍h(huán)保稅上采取的措施是鼓勵稅多于懲罰稅。
而在加拿大，政府更多采取平衡手段促進環(huán)保，所以環(huán)保稅只是其中一部分，其他手段包括了監(jiān)管、鼓勵、補助手段等。
由此看來，各國對于環(huán)保稅制度的設(shè)計都有著特殊的考量。
五大問題冷思考
在經(jīng)過了三中全會、四中全會和新《環(huán)保法》的醞釀后，環(huán)保稅立法改革對費改稅已經(jīng)形成一致意見。
環(huán)保領(lǐng)域“費改稅”將對改善我國環(huán)境問題起到的積極作用值得期待。學界普遍認為：環(huán)保稅的征收能夠以更穩(wěn)定、權(quán)威的方式，通過提高污染物排放成本，降低污染物排放量;推動節(jié)能環(huán)保技術(shù)的研發(fā)與推廣;通過科學化的手段評估企業(yè)行為，引導企業(yè)行為。
常紀文在接受記者采訪時指出，雖然目前從總體上看，推進環(huán)保稅立法是大勢所趨，但是仍有五個問題需要立法機關(guān)進一步思考解決。
“在我國現(xiàn)有環(huán)境容量有限的情況下，環(huán)保稅是否能有效地調(diào)節(jié)市場行為?”常紀文首先發(fā)問。
我國環(huán)保稅立法的開端與國際上“綠色稅制”風潮的興起不無關(guān)系，但是不得不看到國外的環(huán)境容量和制度環(huán)境與我國存在著很大不同，“據(jù)我所知，歐洲的環(huán)境稅制度很多是在環(huán)境改善之后，在環(huán)境容量有充足空間的前提下，進而用稅收來調(diào)節(jié)行為。但是在現(xiàn)在我國霧霾、水污染等環(huán)境形勢嚴峻的情況下，其實并沒有足夠的環(huán)境空間留給市場調(diào)節(jié)”。
“費改稅的目的是什么?是增加政府財稅收入還是調(diào)節(jié)行為?”常紀文認為這兩者都很有必要。
我國在提出環(huán)境領(lǐng)域費改稅的初期，更多出于增加財政收入的考慮。常紀文告訴記者：“若純粹以增加政府財政收入為導向，這是很危險的。面對現(xiàn)在環(huán)境污染嚴峻的局面，如果單純以收稅為目的，企業(yè)將可能面臨巨大壓力。但如果不以財稅收入為目的也會產(chǎn)生新的問題，比方說，治理污染需要經(jīng)費，但是經(jīng)費收不上來?！?/span>
“費改稅的范圍如何確定?是只包括污染物排放，還是包括生態(tài)保護稅等?”常紀文向記者解釋道，太寬或者太窄都將存在問題。
常紀文表示，如果征稅范圍太寬，實施起來并不現(xiàn)實。但如果太窄，那就無法實現(xiàn)費改稅的初衷。而對于碳稅、自然資源稅、生態(tài)資源稅等是否要包括進去，都需要進一步調(diào)研。據(jù)記者了解，在過去幾稿環(huán)境稅送審稿中，關(guān)于碳稅是否納入其中一直存在反復，而目前的立法設(shè)計中，二氧化碳已經(jīng)被排除在征稅范圍之外。
“費改稅如何協(xié)調(diào)不同稅收之間的關(guān)系?如何協(xié)調(diào)地區(qū)間、人群間的差異?”對于平衡標準稅率的重要性，常紀文認為，這關(guān)系到費改稅的目的是否能夠?qū)崿F(xiàn)。對此問題，環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南也認為：“環(huán)境稅費標準高低直接決定經(jīng)濟手段的功能發(fā)揮。環(huán)境稅必須有精確簡單的稅基、實現(xiàn)穩(wěn)定的收入和具有環(huán)境有效性?！?/span>
與之相關(guān)的就是稅率是否應(yīng)當有區(qū)域差異，“現(xiàn)在在排污費之下，地區(qū)之間因為經(jīng)濟發(fā)展情況的不同收費標準有著較大差異，但是如果環(huán)保稅立法之后全國統(tǒng)一稅率標準，將會引起很多問題。這就需要細化、解決國家稅收法定原則與地方的區(qū)域差異性問題”。
“我認為普及環(huán)保稅需要考慮的一大問題是對低收入人士的公平性，因為環(huán)保稅的征收將關(guān)乎日常生活用品?！崩钚蓝骶铜h(huán)保稅立法中可能產(chǎn)生的差異問題表示關(guān)注，“在美國和加拿大，對于環(huán)境相關(guān)的消費稅一般會對低收入家庭有所補助，以確保不把壓力加在低收入家庭中?！?/span>
“最后就是環(huán)保稅由誰使用?用于哪些方面?”對于這一學界存在分歧的問題，常紀文向記者表示，“環(huán)境稅應(yīng)該?？顚Ｓ茫荒苡糜诃h(huán)境保護。”
但對于稅款專用問題，學界也存在不同觀點，施正文在接受記者采訪時就表示，環(huán)境稅的使用不應(yīng)做?？顚Ｓ锰幚恚瑧?yīng)該納入一般預算之中統(tǒng)籌使用。
“在中國，只要決定了、敢干，都可以實現(xiàn)，只是是否細致的問題。”對于環(huán)保稅立法的未來，常紀文認為，“先通過立法把這件事情做起來。但是事情應(yīng)該想多一些，很多難處要顧及全?！?/span>
在看到環(huán)保稅可能為環(huán)境改善帶來一系列好處的同時，需要注意的是我國環(huán)保稅立法改革仍處于探索期。由于環(huán)保稅立法中在理論和操作層面存在的種種問題，環(huán)保稅的出臺不宜急于求成，最好先行試點。不過環(huán)保稅立法時至今日，還是呼吁加速立法、盡快征收的聲音更為迫切。
財政部財政科學研究所近日發(fā)布的煤控財稅政策路線圖中設(shè)想：2016年開始征收環(huán)境保護稅，2019年左右開始征收低稅率水平的碳稅。結(jié)合多位專家做出的2016年完成環(huán)境保護稅立法的設(shè)想，已經(jīng)可以期待環(huán)保稅立法改革已經(jīng)進入了倒計時。
來源：新創(chuàng)環(huán)境
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