【我主張】李昆生：大氣法修改，須強化環(huán)保話語權(quán)

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#我主張#

大氣法修改，須強化環(huán)保話語權(quán)

文/李昆生（北京市環(huán)境保護局機動車排放管理處處長）

　　誰掌握標準的起草權(quán)，誰就具有制定標準的話語權(quán)。我認為，在2018年~2028年前后，至少還有兩次提升油品質(zhì)量的機會。環(huán)保部門應(yīng)該抓住這次修訂大氣法的機會，爭奪制定燃油標準的話語權(quán)。

2014

年11月26日，國務(wù)院常務(wù)會議通過了《中華人民共和國大氣污染防治法（修證草案）》，這一輪修證經(jīng)過各方博弈和妥協(xié)，比2000年版的大氣法有了重大調(diào)整和改進，但仍存在完善和改進的空間。就大氣法中機動車排放污染控制相關(guān)內(nèi)容，我提出一些思考和建議。

一、環(huán)保部門應(yīng)掌控車用油品的制定權(quán)

　　車用油品標準升級的動力主要來自環(huán)境保護，或者更準確地說，是機動車排放標準升級的需求。目前，國家油標委共有67名委員：石油化工部門43人(64.2%)、環(huán)保部門6人(9.0%)、汽車制造行業(yè)7人(10.4%)、質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)5人(7.5%)、高校2人(3.0%)、軍事部門2人(3.0%)、電力和期貨行業(yè)2人(3.0%)。從油標委的構(gòu)成來看，油品標準的制定權(quán)是掌握在石化企業(yè)手中，而且油標委的秘書處設(shè)在中石化，主要工作人員也是中石化和中石油的管理層人員兼職構(gòu)成，這就使得環(huán)保部門在制定符合環(huán)保的燃油標準時處處掣肘。

　　業(yè)內(nèi)人士都清楚，油品標準的升級對促進機動車排放削減有著重要意義。一是可以保證新標準機動車在規(guī)定的耐久性里程中排放達標；二是全部在用機動車排放凈化系統(tǒng)效率可以進一步提升；三是在成品油儲運過程中的各個環(huán)節(jié)減少VOC等有害氣體的排放。

　　但是，近十幾年來，我國油品標準升級歷經(jīng)坎坷，油品標準升級的步伐多次落后于機動車排放標準，導(dǎo)致有些機動車排放標準被迫推遲實施，甚至在油品沒有供應(yīng)到位的情況下勉強實施，不但新車排放凈化系統(tǒng)的耐久性受到損傷，在用車污染排放也沒有得到應(yīng)有的削減，機動車排放標準的實施效果大打折扣。

　　那么，我們的車用油品標準經(jīng)過十幾年的多次升級，與發(fā)達國家相比，差距到底在哪?還有必要制定更為嚴格的車用油品標準嗎？答案是肯定的。雖然汽柴油的硫含量已經(jīng)與發(fā)達國家水平正在或者將要接軌，但是，汽油中的烯烴、芳烴、餾程、蒸汽壓、密度，柴油中的多環(huán)芳烴、餾程、密度16烷指數(shù)等關(guān)鍵技術(shù)指標均與發(fā)達國家存在較大差距，而這些指標均與能否降低污染排放密切相關(guān)。

　　一些石化企業(yè)專家聲稱，我們的油可以保障車輛在機動車排放標準要求的耐久性里程達標使用，但是他們并沒有告訴公眾，比如國Ⅳ標準（相當于歐Ⅳ）要求是在16萬公里之內(nèi)確保達標，而我們的汽車跑到16萬公里時，排放指標已經(jīng)接近污染排放標準限值。發(fā)達國家對國Ⅳ車輛的要求同樣是16萬公里之內(nèi)達標，但實際上，他們的油可以保障在25萬公里，甚至30萬公里仍然可以達標，這就是差距。所以，只要上述指標存在差距，這種差距將會存在于每個階段，積累起來就是很大的問題。我們須在各個方面、各個層次做到精細化管理，否則，一味地羨慕人家的空氣質(zhì)量，最后只能是望洋興嘆。

　　誰掌握標準的起草權(quán)，誰就具有制定標準的話語權(quán)。從目前標準的制定進程看，機動車排放標準還會有第六、第七階段標準，在2018年~2028年前后，至少還有兩次提升油品質(zhì)量的機會，如果環(huán)保部門會同其他部門和單位組織制定標準，那么，一定會加大油品升級的幅度。這次大氣法修訂后，10年之內(nèi)不會再次修訂，所以環(huán)保部門應(yīng)該抓住這次機會，爭奪燃油標準制定的話語權(quán)。

　　因此，我建議大氣法修訂草案第47條應(yīng)修改為，“國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門會同相關(guān)部門和單位制定車用燃油標準，禁止生產(chǎn)、進口、銷售不符合標準的機動車、非道路移動機械和船舶用燃料；禁止向汽車和摩托車銷售普通柴油以及其他非機動車用燃料；禁止向非道路移動機械和內(nèi)河船舶銷售渣油和重油”。

二、大氣法應(yīng)授權(quán)環(huán)保部門管控排放達標技術(shù)路線

　　我國實施國Ⅲ、國Ⅳ標準以來，特別是在重型柴油車排放標準的技術(shù)路線上，業(yè)內(nèi)有過幾次所謂的“爭論”。第一次是用單體泵代替高壓共軌；第二次是用機械泵加EGR代替電控高壓共軌；第三次是用POC代替DPF或SCR。

　　盡管絕大多數(shù)國內(nèi)外專家一致否定，在某些技術(shù)路線上，并不能穩(wěn)定實現(xiàn)排放標準。然而，在汽車生產(chǎn)企業(yè)和型式核準檢測機構(gòu)的共同努力下卻能通過核準，堂而皇之地登錄“大公告”，排放達標技術(shù)路線的管理失控是主要原因之一。

　　在重型車污染排放控制領(lǐng)域，主要檢測只能針對發(fā)動機排放，客觀上形成了標準檢測的重大結(jié)構(gòu)性缺陷。即使環(huán)保部門進行前置審查時，確保環(huán)保相關(guān)配置齊全，但整車排放仍有可能超標，即超過發(fā)動機通過認證時的排放標準。

　　之所以出現(xiàn)對重型車排放監(jiān)控的短板，主要是整車廠或是發(fā)動機廠應(yīng)用戶需求采用節(jié)油模式電控程序而不顧排放控制的要求，環(huán)保部門不易監(jiān)控。如果技術(shù)路線再出現(xiàn)原則性錯誤，后果就更為嚴重。我認為，正在修訂的大氣污染防治法應(yīng)該授權(quán)環(huán)保部門成立專家技術(shù)委員會，經(jīng)委員會否定的技術(shù)路線不允許應(yīng)用，徹底解決對重型車排放監(jiān)管的短板。

三、機動車排放不達標的環(huán)保召回應(yīng)由環(huán)保部門負責

　　新車排放不合格可能存在以下幾種情況：第一，廠商故意生產(chǎn)、銷售不達標車輛，而非設(shè)計問題導(dǎo)致新車排放不合格；第二，技術(shù)路線的選擇有問題；第三，技術(shù)路線選擇沒有問題，新車的樣車可以通過型式核準，但在批量生產(chǎn)時，環(huán)保一致性出現(xiàn)問題；第四，耐久性里程要求內(nèi)排放超標；第五，在重型車方面，發(fā)動機環(huán)保型式核準后，在整車上不標定環(huán)保工況，而是標定經(jīng)濟油耗工況，導(dǎo)致排放超標。

　　在新的大氣法修訂案中，既然要求各地環(huán)保部門會同相關(guān)部門對新生產(chǎn)機動車和非道路機械的排放進行現(xiàn)場監(jiān)督檢查、限期整改和處罰，那么，我認為，在國家層面就應(yīng)當是環(huán)保部會同質(zhì)監(jiān)部門對不達標車輛實施召回處理，而非質(zhì)監(jiān)部門會同環(huán)保部門實施召回。

　　我建議，大氣法修訂草案第43條第二款應(yīng)修改為，“生產(chǎn)企業(yè)獲知機動車或者非道路移動機械超標排放，確認屬于設(shè)計、生產(chǎn)缺陷的，應(yīng)當負責召回。未實施召回的，由國務(wù)院環(huán)境保護主管部門會同國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門責令其召回”。

四、對上路行駛排放超標的機動車應(yīng)由交警處罰

　　歐洲許多國家立法規(guī)定，由交警負責車輛環(huán)保問題的處罰，如車輛的冒黑煙行駛，OBD常亮后沒有正常維修等。以英國倫敦為例，環(huán)保部門將超標排放的車輛信息交給交警部門來處罰。

　　我國大部分城市中排放超標行駛的車輛非常多，但是交警部門不管，環(huán)保部門也無權(quán)攔截車輛。我建議，環(huán)保部門將超標排放的在用車記錄后，由交警部門負責處罰，至少通過交管的信息系統(tǒng)通知車主，納入公安交管部門執(zhí)法系統(tǒng)，從而實現(xiàn)超標車輛異地處罰。

　　我建議，大氣法修訂草案第39條第二款應(yīng)修改為，“環(huán)境保護行政主管部門可以在機動車停放地，對在用機動車排放污染進行檢查和檢測，并可以在公安機關(guān)交通管理部門配合下，對行駛中的機動車排放污染狀況進行抽測，并可以對外埠過境排放超標車輛實施處罰”。相應(yīng)的罰則應(yīng)為“在用機動車排放污染物超過規(guī)定排放標準的，由環(huán)境保護行政主管部門責令改正，對機動車所有者或者使用者處300元以上3000元以下罰款；逾期未進行機動車排放污染定期檢測的，由環(huán)境保護行政主管部門責令改正，每超過一個檢測周期處500元罰款?！?/section>

五、授予環(huán)保執(zhí)法人員快速處罰權(quán)利

　　如果上述建議未能實現(xiàn)，我希望交警部門可以出動警力配合環(huán)保部門攔截超標車輛，并授予環(huán)保執(zhí)法人員快速處罰權(quán)利。

　　許多地方環(huán)保部門為了控制機動車排放污染，多次協(xié)調(diào)交警部門配合上路攔截超標車輛，即使攔截了超標車輛，有些地方為了能實現(xiàn)現(xiàn)場處罰，對車輛個人僅罰款50元，現(xiàn)場開具罰單，代收代繳。對100元以上處罰，按照行政處罰法相關(guān)規(guī)定，不能按照現(xiàn)場快速處罰程序進行處罰。

　　以北京市為例，按新條例的相關(guān)規(guī)定，對個人超標車輛處罰必須執(zhí)行一般程序。而執(zhí)行一般程序，需要制作現(xiàn)場檢查筆錄、事后詢問筆錄、立案申請、行政處罰告知書、行政處罰決定書、限期整改通知書、送達文書、結(jié)案申請等8種文書，執(zhí)法人員要往返車輛駐地4次，車主也要接受兩次調(diào)查，3次告知。

　　在實際工作中，部分車主埋怨道，“我干脆交300元罰款，何必多次折騰?！边€有部分外地車主，做完現(xiàn)場檢查筆錄后，因無法取得聯(lián)系，無法進行后續(xù)程序，形成了“現(xiàn)場無法處罰，事后找不到人”的尷尬局面，最后只能是“死案”，使違法行為得不到應(yīng)有的懲罰。

六、增加設(shè)置OBD專項條款

　　在國家標準中，要求國Ⅲ以上的輕型車和國Ⅳ以上的重型車均應(yīng)安裝車輛排放自診斷系統(tǒng)，即OBD裝置，對輕型車嚴重超標時可以提醒車主，對重型車嚴重超標時不但可以提示車主，還可以降低扭矩限制行駛，強制車主進行維修。

　　在歐美許多國家，在用車定期檢測主要是檢測OBD系統(tǒng)，也就是說，OBD系統(tǒng)對環(huán)保部門的日常監(jiān)管及對車主的排放超標提醒非常重要。但是，我國生產(chǎn)機動車OBD裝置設(shè)置不合格的情況比較多，由于沒有專門條款，無法進行有效處理。

　　我建議，在環(huán)保一致性檢測和在用車符合性檢測時，若OBD設(shè)置不符合標準，廠商應(yīng)當召回處理，并對汽車廠家進行相應(yīng)處罰，例如每輛車處罰機動車生產(chǎn)廠家5000元罰款。對于車主而言，OBD報警提示后200公里內(nèi)不去正常維修的也要給予處罰。

七、增加對用車大戶的處罰條款

　　目前的大氣法中沒有對在用機動車排放超標的處罰條款，對單車超標的處罰只是第一步。事實上，當前各地的用車大戶，例如出租車公司、公交車公司、汽車租賃公司、汽車運輸公司等車輛大量超標比較普遍，僅處罰單一車輛不足以起到處罰震懾作用。因此，還應(yīng)對超標3輛以上的所屬單位，實行追加從重處罰，從而督促用車大戶使用達標車輛。

八、增加耐久里程的車輛排放保證條款

　　國家機動車排放標準規(guī)定，汽車生產(chǎn)廠家要保證其生產(chǎn)的國Ⅲ標準車輛在8萬公里之內(nèi)排放達標，國Ⅳ標準車輛在10萬公里之內(nèi)排放達標，國Ⅴ標準車輛在16萬公里之內(nèi)排放達標。但是，這項規(guī)定并沒有被真正執(zhí)行。目前，汽車“三包”僅從安全角度考慮，規(guī)定汽車銷售后，生產(chǎn)廠家負責在5萬公里或3年之內(nèi)的維修和更換相關(guān)零部件。因此，大氣法應(yīng)該規(guī)定，如果發(fā)現(xiàn)汽車在耐久性里程之內(nèi)未達標，汽車生產(chǎn)廠家應(yīng)當召回處理，負責免費更換相關(guān)環(huán)保零部件，以強化汽車生產(chǎn)廠家的環(huán)保責任。

九、增加對機動車環(huán)保治理設(shè)備檢測設(shè)備及關(guān)鍵零部件強制認證管理條款

　　西方國家為了達到更好的減排效果和監(jiān)管準確度，通常要對機動車相關(guān)環(huán)保治理設(shè)備、檢測設(shè)備及關(guān)鍵零部件進行強制認證，在許多重點領(lǐng)域和重要監(jiān)管場合，必須使用經(jīng)過認證的設(shè)備和儀器，這樣既可以達到當初設(shè)定的減排目標，也可以為日后的準確監(jiān)管提供有效便捷的手段。例如，美國在用機動車排放定期檢測設(shè)備ASM檢測線，經(jīng)過CARB的強制認證，獲得BAR97證書后，才能投入檢測場的定期檢測，否則只能用于維修級別的一般性驗收檢測。

　　在認證過程中，判定維修后的車輛是否達標，不僅需要對設(shè)備硬件進行考核，還要對設(shè)備的軟件程序進行審查，檢驗是否滿足相關(guān)標準的要求。再如，在成品油儲運系統(tǒng)中安裝的油氣回收裝置也必須經(jīng)過強制認證，具有至少90%的回收效率方可投入使用。此外，在加油站和儲油庫安裝的油氣處理裝置同樣需要經(jīng)過認證，諸如此類的事例非常多。

　　相反，我國目前在環(huán)保強制認證這一領(lǐng)域基本上處于空白狀態(tài)，致使各個領(lǐng)域、各種治理設(shè)備魚龍混雜，既給治理者選擇設(shè)備帶來困難，也給環(huán)保部門增加了日后監(jiān)管的難度。因此，我建議大氣法修訂時應(yīng)增加相應(yīng)條款，在國家認證體制范圍內(nèi)，授權(quán)環(huán)保部門單獨或與其他部門合作，經(jīng)過認定、笧選項目后，開展機對機動車相關(guān)環(huán)保治理設(shè)備、檢測設(shè)備以及關(guān)鍵零部件強制認證管理。

十、增加對國家質(zhì)檢機構(gòu)的處罰條款

目前，我國在新生產(chǎn)機動車排放管理領(lǐng)域采用歐洲的標準和管理模式，即對新生產(chǎn)車輛的樣車進行型式核準，樣車通過各型試驗后便可獲得型式核準批準，型式核準的正確與否非常重要，是保證車輛達標的重要環(huán)節(jié)。2014年“3?15晚會”對國家相關(guān)檢測機構(gòu)的油耗認證做假行為進行了曝光，這也說明有必要對經(jīng)查實負責認證工作的檢測機構(gòu)的相關(guān)舞弊行為，給予相應(yīng)懲罰。

十一、增加怠速熄火相關(guān)條款和相應(yīng)罰則

　　我曾聽到過這樣一個故事，一位定居瑞典的中國人負責每天早上接送幾位老太太去醫(yī)院，在一個冬天的清晨，當他接上第一位老太太后到第二位老人的樓下等待時，他沒有熄滅發(fā)動機，車上的老太太便請司機熄滅發(fā)動機，因為瑞典法律規(guī)定，在居民區(qū)中等人超過3分鐘應(yīng)關(guān)閉發(fā)動機。如此寒冷的天氣，老人寧可自己受凍，也要維護公眾環(huán)境，良好的公眾環(huán)境意識，造就了瑞典美好的環(huán)境。

　　雖然北京市在去年新出臺的大氣條例中制定了相應(yīng)的條款，“在學(xué)校、賓館、商場、公園、辦公場所、社區(qū)、醫(yī)院的周邊和停車場等不影響車輛正常行駛的地段，機動車駕駛員在停車三分鐘以上的應(yīng)當熄滅發(fā)動機?！钡?，由于三分鐘的計算不易掌握，并且缺乏足夠的執(zhí)法人員，實施起來有難度，因此并沒有設(shè)立相應(yīng)的罰則，而且通過近一年的實踐發(fā)現(xiàn)，響應(yīng)三分鐘熄火倡導(dǎo)的司機非常少。

　　據(jù)了解，國外大多數(shù)國家設(shè)立本條款的，均都設(shè)置了相應(yīng)罰則，包括我國臺灣和香港地區(qū)。我認為，在我國公眾環(huán)境意識有待進一步提高的情況下，應(yīng)當設(shè)定罰則，將執(zhí)法權(quán)交予交警或城管部門，甚至是環(huán)保部門。至于如何計算時間的問題，可以采取第一次時間到時提醒，第二次再執(zhí)行處罰的措施。同時，我建議將這一條款的范圍修正為“上述場所及周邊50米之內(nèi)的地區(qū)”。

十二、增加車用燃油清凈劑條款

　　車用燃油清凈劑的作用是清除發(fā)動機進氣閥、噴嘴和燃燒室的積碳，以延長車輛保持原有設(shè)計排放標準和能耗水平的時間，如果長期不正常添加合格有效的清凈劑，會使車輛的排放和能耗不正常上升，甚至超過排放標準。許多發(fā)達國家都要求在車用燃油出商品庫的環(huán)節(jié)加入燃油清凈劑。

　　2008年之前，國內(nèi)大部分省市都會在車用燃油中添加清凈劑。2008年之后，國家發(fā)改委發(fā)出通知，要求在加油站環(huán)節(jié)由車主自行選擇是否添加燃油清凈劑。目前，只有北京市要求在出庫環(huán)節(jié)，由中石油和中石化從環(huán)保部發(fā)布的合格清凈劑目錄中選擇品牌后，在汽油中按比例添加，而其他省市的車用燃油中幾乎沒有添加清凈劑。

　　為什么會出現(xiàn)全國添加清凈劑不理想的局面？首先，在加油站環(huán)節(jié)出售的各種一次性添加劑從幾十元到上百元不等，對車主而言，成本太高。其次，加油站銷售的各種添加劑質(zhì)量良莠不齊，使許多消費者吃虧上當，甚至車輛受到損害后，車主就不會再添加清凈劑。最后，公眾環(huán)保意識弱，沒有從根本上認識到機動車污染排放的嚴重性。

　　我國車用燃油品質(zhì)與發(fā)達國家還有差距，如汽油的烯烴、芳烴，柴油的多環(huán)芳烴高，更容易在發(fā)動機中形成積碳。因此，有必要在大氣法中明確規(guī)定，在車用燃油中統(tǒng)一添加清凈劑。

責編：謝歐

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2015年

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